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民主发展的重点究竟是什么

发文单位:     发布时间:2006/9/26 9:32:45     
    继续推进中国民主政治的发展,当取何种发展路径?这已成为近来理论界所关注的一个热点。其中,主要涉及到以什么为整个民主政治发展的重点、突破口的问题。
  当今中国的民主政治,在笔者看来,主要可以归纳为三大民主:一是由人大制度展开的、事关行使国家权力的“人大民主”;二是执政党的“党内民主”;三是以政协、多党合作以及基层群众自治等为主要内容的、非行使国家权力的“社会民主”。人大民主和社会民主也可合称为“人民民主”。三大民主分属于国家、执政党、社会三个不同的层面,无不具有重要价值。
  三者中何者为重点?在什么意义上称其为重点?不少学者提出以党内民主为中国民主政治发展的重点,也有学者主张以村(居)民自治为发展重点。我则倾向于以人大民主作为中国民主政治发展中的重点。但这里说的重点只是相对意义上的。实际上,三大民主互有区别,无法相互替代;又紧密相关,难以截然分割。因此,从总体上讲,我又主张三大民主同时推进、互相促进,以构成整个中国民主政治的全面协调发展,而不宜过于厚此薄彼,过分强调轻重先后。在此前提下,适度突出重点,以重点带动全面,则是可取之道。
  ■人们通常不以党内民主或社会民主作为主要依据,去衡量民主程度的高低
  从理论上讲,“民主”或“民主政治”,首要的是指国家权力意义上的“人民的权力”、“多数人的权力”。在最早使用“民主”概念的古希腊,直至现代,将“民主”或“民主政治”的基本属性归结为“一种国家形式,一种国家形态”,依然是具有普遍代表性的观点。正因为如此,在世界范围内,人们衡量一个国家的民主程度,总是先关注其国家权力,例如,国家权力的执掌者是否经民主选举产生?国家权力的结构是否符合民主原则?国家权力的运作是否遵循民主程序?国家权力的过程是否受到民主监控?等等。总之,有关国家权力的民主,在很大程度上是一个国家民主政治的集中表现、典型形态、首要标志。很难想象,人们会以党内民主或社会民主作为主要依据,去衡量一个国家民主程度的高低。
  如若可以认定民主政治首先是有关国家权力的民主,那么,在当今中国的三大民主中,唯有人大民主才是行使国家权力的,是典型的有关国家权力的民主,是首要的民主。其实,人大制度被视为“中国的根本政治制度”,其原因也在于它是中国人民通过人大行使国家权力的(民主)政治制度,是最重要的民主政治制度。我们将“首要的民主”,将“最重要的民主政治制度”作为中国民主政治的重点,应该说是抓住了主要矛盾,在理论上是站得住的。
  ■人大民主已经开始发挥一些实质性功能,将其作为中国民主政治发展的重点,不仅是合理的,而且是有基础的
  从现实看,转型与发展中的当今中国,各种利益诉求,需要经过整合,上升为公共政策;大量异常复杂的新问题、新难题,需要通过公共政策的制定及实施,予以应对。由于人大是中国唯一经过普选获得人民权力委托的民意机关、立法机关、国家权力机关,因此,人大在反映民意、整合民意方面发挥着特有的功能。同时,事关全国性或地区性的政治、经济、文化、社会发展等重大问题,唯有经人大行使立法权、决定权,才可作出具有国家意志性质的决策。尽管执政党在重大公共政策的制定过程中发挥着实质性作用,然而,从决策程序看,执政党各级组织所提出的重要决策主张,都得通过适当途径,提请人大,经人大审议-表决-通过后,方可成为国家意志,方能由政府等机关予以推行。人大所发挥的这种“最后产出”的“程序性功能”,在致力于发展民主政治的当今中国,显然至关重要。何况,人大在代表民意,创制、调整或完善重大决策方面也已经开始发挥一些实质性功能。当然,还远不够,亟需加强。
  转型与发展中的当今中国,权力监控是一大薄弱环节,已引起举国上下的高度关注。按宪法规定与制度设计,人大是代表人民监督政府等的权力的最高权威性机关。现实急切地呼唤着人大监督。人大在监督方面也确实有了一些新的进展。例如,近年来全国人大对审计的监督力度增强,一些地方人大依法行使否决权、质询权、罢免权、特别问题调查权等,开始比较认真地监督“一府两院”,取得了一些实效,也产生了不小的社会影响。但是,人大监督仍多有不足,亟待加强。
  现实表明,人大民主已经发挥了一些功效,积累了不少经验,将其作为中国民主政治发展的重点,不仅是合理的,而且是有基础的。同时,为了让人大民主更好地回应现实向它发出的急切呼唤,真正成为事实上的“首要民主”、“最重要的民主”,将其作为中国民主政治发展的重点,也是必要的、恰当的。
  ■不能认为,强调党内民主,就意味着要以党内民主取代人大民主的重点地位
  关于“党内民主重点论”,它有两条主要依据:“党是中国民主政治的领导者”以及“党内民主可以带动人民民主”。应该说,这两点本身完全正确。问题是,我们党自十一届三中全会以来,每每强调“发展社会主义民主政治”,总是将“坚持与完善人大制度”放在首位。首位通常就是重点。党必将会更加重视对作为中国民主政治重点的人大民主的领导。当然,党也很早就提出党内民主的问题,特别在十六大报告中更是给以充分论述。这表明:党已经越来越意识到,在发展人大民主这一“首要民主”之同时,也必须发展好党内民主。如若领导者自身的民主不跟进,就难以更有力更有效地领导好发展好人大民主这一“首要民主”。但不能因此理解为,领导者强调自身的党内民主,就意味着要以党内民主取代人大民主的重点地位。因为无论如何,唯有人大民主才是行使国家权力的民主,是中国首要的民主。首要的民主理所当然是我们发展整个民主政治的重点所在。
  至于“党内民主可以带动人民民主”,也未必就意味着党内民主应该作为重点,未必就意味着在重点保证党内民主发展的同时去带动人民民主(含人大民主)。我们完全可以作这样的理解:党内民主因为属于领导者自身的民主,具有明显的示范效应。正是在这个意义上,其虽非重点,但也完全可以带动(推进、促进)人民民主。同时,也应当看到问题的另一面。在制度建设与实际运行的某些方面,党所领导的人大民主已经走在了党内民主的前头(这也许就是近年来强调党内民主的一个原因)。可见,作为重点发展的人大民主也可以带动(推进、促进)党内民主,尽管人大民主自身也有待进一步完善。如果要从“谁带动谁”的角度来确定民主政治的重点,那么,或许三大民主都可以成为重点,因为从一定意义讲,它们之间都可以互相带动、互相促进。然而,都成为重点,也就没有重点了。因此,“党内民主带动人民民主”这一点很难作为“党内民主重点论”的依据。
  ■草根民主虽然是民主政治的基础,但也不宜作为整个中国民主政治的重点
  关于“村(居)民自治重点论”,其主要依据是:村(居)民自治作为草根民主,是整个民主政治的基础。关于基础的定位自然是正确的。笔者也认为,既然民主政治是人民的权力,是人民当家作主,那么,没有广大人民的参与、关心与支持,民主就无从谈起。村(居)民自治作为草根民主,其最可贵的价值就在于广大人民群众通过这一民主“培训班”,在民主实践中可以日益增强参与、关心与支持民主政治的意识、习惯与才能。这就为整个民主政治(包括人大民主在内)提供了坚实的基础。问题是,草根民主这个基础(连同社会民主的其他形态)本身,毕竟不是行使国家权力的民主。在这一意义上,它们毕竟不是中国“首要的民主”、“最重要的民主”。从而不宜作为整个中国民主政治的重点。
  草根民主的发展必然会自下而上影响(带动、推进、促进)人大民主。但这同样不能作为它是重点的依据。何况,作为重点发展的人大民主也可以影响(带动、推进、促进)草根民主的发展。比如,高层人大为村(居)民自治立法,乡镇人大保障这些法律(法规)的落实,并可监督与促使乡镇政府正确指导、支持,而不是错误地干预草根民主。
  因此,我不赞成将党内民主或村(居)民自治作为中国民主政治发展中的重点,而倾向于以人大民主为重点。但这是以强调三大民主同推进为前提的。所谓重点,或曰适度突出重点,只是意味着在发展的力度与速度等方面给予适当的优先。三大民主中的党内民主与社会民主也都应当努力推进。总之,继续推进中国民主政治的发展可取“人大民主为重点,三大民主同推进”的路径。

  
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